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汉子的博客

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日志

 
 

中国争议海域背后:一个《公约》引发的中国海权危机  

2011-01-22 17:07:37|  分类: 南沙群岛 Spratly |  标签: |举报 |字号 订阅

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孔志国 2011-01-21 23:55:06  

这几年,围绕中国周边海域的争议岛屿和争议海域,中国与相关邻国的矛盾、纠纷、分歧,呈现扩大化趋势,频率、强度均是有增无减。

2009年2月菲律宾议会通过将中国南沙群岛和黄岩岛划为菲属的法案的做法,以及2010年9月的钓鱼岛撞船事件,曾分别导致中菲、中日外交关系一度变得非常紧张。

争议岛屿和争议海域,在中国的海权体系中处于怎样的位置?在现代国际法条件下和国际竞争格局中对中国意味着什么?中国如何才能够从容应对?

1. 《公约》让问题变得复杂

如果没有1840年把中国拖入内忧外患的鸦片战争,现在所谓的争议岛屿,可能仅仅是个传说。很多历史证据表明,这些处于争议中的岛屿,一直到晚清以至民国,都在中国政府的管辖之下。

然而,近代西方发达国家对中国与邻国的殖民统治或管制,以及中国与邻国受控和独立的交替,让相关岛屿几经辗转,致使本来简简单单的岛屿权属,成了说不清、理还乱的“纠结”。

如果没有1982年在蒙特哥湾获得通过、1994年开始实施的《联合国海洋法公约》的出现,“纠结”也可能仅仅是“纠结”而已。《联合国海洋法公约》一出台,不但把争议岛屿推到了风口浪尖,其关联海域亦被拖入主权争论漩涡之中。

《联合国海洋法公约》,其本意在于充分发掘海洋资源以造福人类,通过扩大各国的海域主权和海洋权利范围来激起各国对海洋的兴趣,并进而把现代民族国家划分陆地边界时盛行的精确划界做法,引入到海洋主权国家对海洋的分隔中来。

这样的初衷,可以说既美好又善良。但由于沿用了把国家之间的边界用一条或者若干条严格的断续线来显示的做法,加上领海、毗连区、专属经济区、岛屿等相关规定,却为初衷演变成美妙的现实增添了许多无端的麻烦。

根据依据这一公约,从领海基线算起,沿海国有权宣布12海里领海,24海里毗连区,200海里专属经济区以及最多可以延伸至350海里的大陆架;同时,岛屿拥有与大陆一样的权利。根据一些国外学者的统计,一个直径仅为1英里,面积约0.8平方英里的小岛,从围绕该小岛的领海基线算起划定宽度为12海里的领海,则该小岛可以拥有面积190倍于其陆地面积,多达155平方英里的领海海域。若再考虑到还可以围绕该小岛划定宽度为12海里的毗连区和200海里的领海以及可多至350海里的大陆架,同时考虑到这样大的海域附带的海洋资源,其利益更是惊人。

这在相邻海洋国家或者沿海国不存在海域交叉的情形时还不会产生什么不良后果。可如果海域交叉情形存在,当事国又有不同的主张,矛盾就出来了。

中国与邻国的海权争议就是在这样的背景下节节升级的。依据《联合国海洋法公约》的领海、毗连区、专属经济区规定,中国有望获得300万海里的“海洋国土”。然而,因为海域宽度的限制,与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南等八国,在海洋主权主张上存在冲突,海洋边界均需进一步确定。例如,在总面积38万平方公里的黄海海域,中、朝、韩三国存在18万平方公里的争议海域;在总面积77万平方公里的东海海域,中日间有16万平方公里的争议海域。

每个国家都会想方设法主张自己的最大化利益。这样的情境中,有关国家针对争议等岛屿,营造主权存在的标识或者现象,并试图获得岛屿所附带的各种权利、利益,便成为情理之中的事情。

于是,“纠结”便成了僵局、危局、乱局。

2. 海权争议或将长期持续

在《联合国海洋法公约》出台之前,这样的景象也许根本就不会出现。

根据国际海权实践,绝大多数国家,主张的海权不过是从领海基线外延12海里到24海里的领海,之外的海域便都是公海。那样的情形下,岛屿,特别是小岛、礁石附带的海洋权益,极为有限,经济产出能力、前景与治理成本严重不成比例,围绕这些“纠结”形成的国家对抗,想必肯定不会有现在这么大的声势。

但在《联合国海洋法公约》生效以后,在有关国家划界存在不同主张的情况下,海洋划界问题便不可避免地陷入境地。

首先,划界几乎是很难完成的任务。人类对海洋的开发还仅仅是初始阶段,所主张海域究竟会给海洋国家或者沿海国带来多大的经济收益现在还是未知数或者只是停留在理论的层面,各国主张的最大利益,随着形势的发展也会不断调整,因此,无论从主观上还是从客观上,边界划定的可能性微乎其微。

其次,即使在艰苦磋商和各方协调之后海洋边界得以勉强确定,还会有很多后遗症。原因很简单,海洋资源,对任意一个国家而言,在物质形式上都是同等重要的。但对人口、规模、经济社会发展水平各异的国家,甚至一个国家的不同发展阶段,意义却不一样。当无法把国家统治成本、国家实力、海洋资源开发能力都考虑进来,并经历一个试错过程落实海洋边界的时候,不管采用中间线、公平线还是通过调解、仲裁、诉讼的办法来划定边界,都可能会产生意想不到的结果。

负面效果是多方面的。首先,这就使得海洋争议和冲突升级的概率增加。当事国海洋边界的主张不一致,其实也意味着,并不存在一个双方都能够接受的划界方案。这使得当事国之间,不划界争吵不已,划界后又可能心存芥蒂。当划界后,某一方实力急剧增长或海洋资源开发能力远远领先时,不免会谋求采用超越国际法的手段或者不承认法定边界而主张新边界要求,制造新争端甚或引发战争。战略位置重要,石油、天然气等稀缺能源藏量丰富的争议海域,划界后尤其容易成为局势不稳定的根源。

其次,这客观上也容易发生个别国家对相关海域的荒置或者掠夺性开发。在《联合国海洋法公约》的实施逻辑中,海洋国家和沿海国是否具备开发海洋资源的必备能力并能够承担海洋的日常维护、治安所必要的成本不在考虑之中,更没有考虑在边界为划定前对争议的边缘海域如何处理,担心那些能力、实力不够的国家如果接受了与自己的能力或实力不相称的海域会荒置部分海洋资源。

再者就是,正是因为公约背后所可能牵涉到的巨大的利益变数,使得《联合国海洋公约法》有受到抵制和藐视的可能。比如,美国已经声明不加入《联合国海洋公约法》,这对《联合国海洋法公约》当时不是一件好事情。大部分海洋边界存有争议亟待解决的今天,一旦几个已加入国家对划界决定不满,宣布步“美国后尘”,不承认《联合国海洋法公约》或退出,乃至成为“潮流”,《联合国海洋法公约》的前途就会变得扑朔迷离。

就中国的情况而言,几乎可以断定,除非中国与邻国之间在协商的基础上形成共识,否则,争议岛屿、争议海权的问题将会长期持续下去。

3. “和平竞争”的转机?

《联合国海洋法公约》出现后,海权在国际范围内出现了很大的变化。一方面,为了新增的权利,海权行使者(不一定是国家)必须承担相应的国际责任;另外一方面,在海权竞争中,已不再完全由“枪杆子”说了算,一个主权国家在世界海权竞争中的地位,无论是科技、航运、海洋产业或是环境保护,说到底都和每个国家政府对应出台的激励政策和配套措施有关。

强调和平竞争,而不再像之前的海权观一样主张对单纯军事强力的崇拜,决定了包含了公共物品供给以及开发和利用海洋的技术与效率的国际间竞争,才是最终决定海权归属的主要力量。

中国当前需要做的,是把握好现代海权竞争的规律,用最低的成本实现最多的海洋权益。

但遗憾的是,迄今为止,在国内,许多人谈及海权,更多针对把争议性海权化为己有或者针对中国海权面临的外部威胁,海权的维护和发展被简单等同于海权捍护能力,也就是海上军事武装力量的发展。加之普遍认为产权界定是主权政府公共权力(行政权、立法权和司法权)的产物,让附带主权含义的海权难题除了武力方式几乎没有其它解决途径。

一方面,这样的看法忽视了一定时期内,在举国上下还是处于一心一意谋发展的前提下,最大化维护和发展中国海权才是中国追求海权自身的指向,武力实在是穷尽一切和平努力之后不得已的选择。因为,只有尽最大努力沿着和平的路径,最大化维护和利用中国海权的目标才会被确保实现。

另外一方面,这样的看法也表明,有人对中国海权面临的严峻局势估计尚极为片面,中国海权面临的危局不但有安全隐患,还有发展隐患,当前中国海权困难重重的局面固然需要扭转,但若因之而将来在海权竞争中陷于被动,也许是“得不偿失”。

当然,这部国际公约不仅把被马汉时代的海权理论忽略掉的维护海洋秩序、海难救助、防止和减少环境污染、联合制止海盗这样的跨国公共服务作为成员国必须履行的职责,对产生负外部效应的成本规定了赔偿的补救措施,还提倡人们要“和平”利用海洋,尽量不要陷入军备竞赛中。从而让其成员国对海权的成本核算比马汉语境下的海权更接近实施海权的真实成本。


比如,基于公约精神,海权首先属于主权,在海权的成本体系中,主权国家必须支付普遍意义的“主权成本”,提供有关公共物品,即所谓“提供国内公共服务”;此外,作为主权“延伸”的海权,有一部分权利在“主权之外”,《联合国海洋法公约》规定的“无害通过”、“过境通行”、铺设海底电缆或管道、使用“区域”内活动专项授权的规定,都属此类权利。

海权行使者(不一定是国家) 为这些权利所付出的成本则是遵守《联合国海洋法公约》、履行国际责任,采取有力措施处理好人类与海洋的关系、本国与周边国家的关系、本国与途经本国海域的国家的关系、本国与本国船只远洋海域途经国家的关系,亦即所谓的国际责任或者“提供国际公共服务”。

4. 屯海战略可期

中国要想在争议海域与各相关国家的较量中处于上风,最根本的做法是继续大力发展海洋经济,不断扩大国家综合实力,增强国家综合实力与海洋经济的相关性,更好地开发和利用海洋,在“生产竞争”中制胜。

但是,这也意味着,政府要提供更到位的海洋公共政策和海洋公共服务,开发和利用海洋的技术与效率也要得到提高。依此对照,不管是在海防、法律法规的出台、国家监管还是在海洋产业、海洋科技发展方面,我们都还有很多需要上升的空间。

另外,国际形势变幻莫测,有些国家往往视国际法如无物。虽说为争夺海权,发生战争的几率不大。可是,不怕一万,就怕万一,我们还应当有应对极端事态发生的准备。从军事力量上,为完整的海权提供支撑。

因此,中国面临的海权问题,是怎样在现代海权条件下既能保证国家的海洋安全——不轻言战事但足以应付各种战事,又能最大程度地开发和利用好海洋——尽可能从海洋获取更多的收益,增进人们对海洋的认同与热情?换言之,怎样在被动状态下实现自己的完整海权?

怎么办?屯海

西汉在被动状态下从边缘地带的竞争中胜出的创造性办法也有很强的借鉴意义。

和今天中国海权面临的情形相仿,当时的西汉面对匈奴在边缘地带的步步紧逼,底气很是不足:首先,部队的机动作战能力不如骑射为生的匈奴,解决争端和威胁的军力相对弱于周边敌对势力,虽有能力保卫中原可是无法有效应对异族常常进行的骚扰、侵袭和破坏;其次,农业技术还需要进一步提高,对农业在边疆的推广没有把握和经验,在边疆地区开发能力是未知数的情况下,西汉政权无法进行有效的控制。再次,战略要地为对手掌握,在战略进攻、防御和贸易诸事项上都很被动。

通过以军屯和“徙民实边”为主的屯田,早期的西汉一方面成功解决了兵员补充、粮草供给、纾解国家财政压力、正面作战配合的问题,并在这一过程中发展出一支强大的机动作战部队;另外一方面,亦探索出成熟的边疆开发模式,推动了边疆的农业生产,促进了边疆的贸易繁荣和民族交流,稳固了边界。拉铁摩尔曾谈及中国内陆边疆的形成,王明珂亦曾谈及华夏族群的边缘化延伸方式,始自西汉的屯田可以说是此间的重要推动力。

西汉陆权和今日中国海权的相似性,使得昔时适用屯田的逻辑,应该也适用现在的中国海疆,我们可称之为“屯海”。

当然,时隔两千多年以后,在社会分工越来越细分的今天,“屯海”和“屯田”自然会有诸多不同,军事专业化背景下让军人从事生产可能已不再现实,现代战争条件下为军事行动直接提供的替代作用可能也会大打折扣。纵使如此,经济和军事相互襄助的基本思路却可以继续沿用的,例如,中国发展海洋军事力量的兵员可从甚至主要从适格的屯海者及其家属中选拔;海军战士退役后可以加入到屯海者的行列;一些荒僻海岛或者远航途中的屯海者可以有一定的武装能力;发展和海洋邻国的双边贸易;推动边境的发展。这些都是屯田中曾经有过的智慧。

而且,相对屯田,“屯海”更强调对经济发展的贡献,包括对岛屿的精心守护和经营,也包括对沿海地区发展激励与支持,其落脚点在于,经由屯海者们的勤劳工作,增强中国从海上获取财富的能力,让海洋经济成为中国经济未来发展的主要力量之一,且能够维持中国经济的快速增长,以致有一天中国有无可置疑的实力为自身发展提供“海洋安全保障”。

(作者系中央财经大学经济改革与发展研究中心执行主任、经济学博士,感谢盛洪教授和黄少安教授对本文提出的宝贵意见)

本文源自21世纪网,文章地址:http://www.21cbh.com/HTML/2011-1-24/4OMDAwMDIxNzg4OA.html

 

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